Европейский cоюз на пути к цифровому суверенитету?
Импульсом для подготовки настоящей статьи стал тот факт, что в декабре 2020 Европейский союз (далее – Евросоюз или ЕС) анонсировал начало разработки интернет-инфраструктуры, базирующейся на публичном (общедоступном) «европейском» DNS-резолвере (далее – Проект DNS4EU). Эта инфраструктура должна стать технологическим средством, призванным качественно улучшить кибербезопасность европейского сегмента Интернета, усилить защиту конфиденциальности данных всех физических/юридических лиц в Евросоюзе, включая правительственные учреждения государств-членов ЕС и официальные институциональные органы ЕС. Проект DNS4EU направлен на решение жизненно значимой задачи по созданию технологических параметров цифровой независимости Евросоюза и одновременно рассматривается в качестве составного элемента общей концепции ЕС, нацеленной на обеспечение «европейского цифрового суверенитета» (European digital sovereignty).
Название настоящей статьи сформулировано в вопросительной коннотации, а это с необходимостью требует рассмотрения собственно самого понятия «суверенитет» в его контекстной интерпретации. Поэтому попробуем прежде всего разобраться, что имеется в виду под этим понятием в нашей статье.
Первоначально необходимо обратиться к самому понятию «суверенитет», которое, безусловно, выступает правовой реальностью и юридическим символом, имманентно связанными с личностью государства. В свою очередь, самостоятельность и целостно-единая социальная сущность государства отражается в политической организации его публичной власти (законодательная, исполнительная, судебная). В общеправовом смысле «суверенитет» означает осуществление монопольного и полного верховенства публичной власти государства в пределах его национальных территориальных границ («внутренний суверенитет»), а также независимость и самостоятельность действия государства в международных отношениях («внешний суверенитет»). Такой подход зиждется на общепризнанной «вестфальской системе национального суверенитета». Стремительное расширение цифровых технологий не только решающим образом обусловливает развитие практически всех сфер общественной жизни, но также объективирует усложнение применяемых социально-регуляторных механизмов, в том числе диверсифицирует подходы к применению и осмыслению содержания традиционных категорий (включая их производные), не говоря о новых возникающих понятиях, их значениях, терминологическом применении и т.д. С понятием «суверенитет» в реалиях современных национальных правопорядков государств широко применяются такие производные, как «суверенитет информационной сферы», «технологический суверенитет», «цифровой суверенитет», «информационный суверенитет», «суверенитет информационного пространства» и др. При этом обозначенные производные понятия адаптивно применимы в контексте как «внутреннего», так и «внешнего» суверенитета.
Следующий момент связан со способами и формами реализации «внешнего суверенитета» государства, что de facto и de jure конкретизируется, в частности, в добровольном участии государства в международных организациях. Такое участие, с одной стороны, не означает утрату государством атрибутов своего суверенитета и своей международной правосубъектности, с другой стороны, означает ту или иную меру добровольного ограничения суверенитета государства (свободы его действий) с одновременным предоставлением создаваемой международной организации качества функциональной правосубъектности. В отношении Евросоюза следует отметить его принципиальное отличие от иных международных межправительственных организаций. Обусловлено это тем, что Евросоюз, будучи по своей природе региональной международной организацией интеграционного характера, одновременно обладает уникальным политико-правовым статусом. По сути Евросоюз является единственным межгосударственным и «надгосударственным» объединением федеративного типа с особой моделью «добровольного ограничения своего суверенитета» государствами-членами, где inter alia: функционирует наднациональная правовая система наряду с национальными правовыми системами; наднациональные общие институциональные органы обладают властными полномочиями по принятию решений (как императивной, так и рекомендательной силы); наднациональные судебные органы наделены правом принятия нормативно-обязывающих прецедентных решений в отношении общих наднациональных структур, должностных лиц и институтов ЕС и государств-членов.
Уникальность специфики политико-правового статуса стала основанием для появления разделяемого в правовой доктрине тезиса о том, что поскольку Евросоюз не является государством (per se), но представляет собой «нечто большее, чем традиционная международная межгосударственная организация» в силу обладания им признаков «субгосударственного образования» федеративного типа, постольку не целесообразно анализировать характер отношений в правопорядке Евросоюза с «позиций традиционного государственного суверенитета». Соответственно, несмотря на то, что самодостаточность суверенитета Евросоюза не тождественна суверенитету государства, тем не менее в отношении Евросоюза позволительно сделать вывод о правомерности контекстного использования понятий «суверенитет», равно как и его производных – «европейский цифровой суверенитет» (European digital sovereignty), «технологический суверенитет» (technological sovereignty ) и др.
Начиная c первого десятилетия XXI века Евросоюз предпринимает организационные, нормативно-правовые, технологические и прочие меры, призванные обеспечить «независимость европейского интернет-пространства» для поддержания «европейского цифрового суверенитета». Полагаем, что в рассматриваемом аспекте немаловажное значение имеет обладание Евросоюзом объединенным национальным доменом верхнего уровня (ccTLD) – .eu, доступным любому лицу (физическому/юридическому), базирующемуся на территории ЕС . Примечательно, что с 2014 года домен верхнего уровня .eu распространяется на Европейскую экономическую зону, функционирующую на основе Соглашения о Европейском экономическом пространстве (Agreement on the European Economic Area, EEA) , участниками которого являются ЕС, страны-члены ЕС и три государства, не входящие в ЕС, – Исландия, Лихтенштейн, Норвегия. В практическом аспекте это означает доступность для любых лиц (физических/юридических) в Исландии, Лихтенштейне и Норвегии регистрации доменных имен в доменной зоне .eu. Стоит также напомнить, что упомянутое Соглашение нацелено на обеспечение свободной торговли и экономической интеграции государств-участников в рамках Единого Европейского цифрового рынка (Single Digital Market) , а также предусматривает нормативное правило о возможности распространения сферы действия актов вторичного законодательства ЕС на государства-члены Европейской экономической зоны (EEA).
К концу второго десятилетия текущего века Евросоюз осознал последствия своей цифровой зависимости от иностранных (прежде всего американских) интернет-технологий, соответственно, дискурс цифровой независимости и суверенитета Евросоюза определяет акцентуация на достижение технологической независимости, возможность установления контроля за иностранными поставщиками в части соблюдения ими регулирующих законодательных актов ЕС, обеспечение и поддержка кибербезопасности европейских пользователей и т.д. Такой дискурс во многом объясняется тем фактом, что современный ландшафт Евросоюза в сфере телекоммуникаций преимущественно формируется и определяется доминирующей ролью американских технологических компаний-гигантов. Уместно в этой связи обратить внимание на справедливость тезиса ряда экспертов о том, что такое «доминирование» объективируется технологической спецификой базовой архитектуры Интернета . Речь о том, что Интернет кардинально отличается от традиционных национальных коммуникационных сетей и обладает специфической технологической архитектурой, база которой позволяет интернет-компаниям (в первую очередь, американским технологическим компаниям) масштабировать сетевую инфраструктуру без учета национальных границ, формировать сервисные платформы услуг с трансграничным охватом всего диапазона сети. Доминирование американских (иностранных) интернет-компаний на европейском телекоммуникационном рынке не только не способствует развитию европейских компаний (мелкого и среднего бизнеса, стартапов и проч.), подрывает конкурентную среду в цифровом секторе, но и в целом негативно влияет на независимость европейского интернет-пространства.
Устранить «дискомфортные эффекты» доминирования американских (иностранных) компаний в цифровом пространстве Евросоюза призваны принятые в «пакетном» варианте (и вступившие в силу) два регламента Европейского парламента и Совета: «Регламент (ЕС) 2022/1925 о цифровых рынках» (Digital Markets Act, DMA) и «Регламент (ЕС) 2022/2065 о цифровых услугах» (Digital Services Act, DSA). Названные регламенты содержат концептуальные подходы ЕС, касающиеся политики, правил и порядка регулирования функционирования онлайн-платформ как значимого структурного элемента единого европейского цифрового рынка . Отметим, что в содержательном плане названные регламенты – DMA и DSA – подробно проанализированы в декабрьском номере журнала «Интернет изнутри» .
Дискурс цифровой независимости рассматривается в Евросоюзе в т.ч. с точки зрения создания защитных технологических инструментов, чему призван содействовать Проект DNS4EU, реализация которого рассчитана на трехлетний период (2023-2026 гг.). Проект DNS4EU должен выступить альтернативой нынешним публичным (общедоступным) DNS-резолверам, которые предоставляются американскими технологическими гигантами. Евросоюз намерен сделать данный DNS-резолвер в качестве официально рекомендованного для государственных и правительственных учреждений в масштабе европейского континента. Планируется, что технология DNS4EU позволит обеспечить лиц Евросоюза (физических/юридических) как бесплатными DNS-услугами, так и услугами повышенной безопасности премиум-класса, сохраняя при этом высокие стандарты конфиденциальность данных лиц в ЕС, включая хранение данных пользователей в цифровом пространстве Евросоюза .
На момент написания настоящей статьи даже первый (начальный) этап Проекта DNS4EU окончательно не завершен, поэтому рассмотреть саму сущность разрабатываемой технологии DNS4EU не представляется возможным. В настоящее время целый ряд вопросов технического и организационного порядка по Проекту DNS4EU остаются открытыми либо находятся в процессе обсуждения. Широта, критичность и плюрализм мнений, высказываемых стейкхолдерами на многих европейских площадках, затрагивают такие вопросы, как параметры развертывания оборудования всей сети DNS4EU в Европе, включая определение центров обработки данных по всей Европе; функциональность публичных/общедоступных DNS-резолверов (public resolvers) в части контроля над трафиком как с точки зрения безопасности, так и с точки зрения фильтрации контента, родительского контроля, блокировки рекламы и т. д.; варианты измерения эффективности системы DNS4EU (включая оптимальную бизнес-модель монетизации и решение вопросов государственных субвенций) и т.д.
Принимая во внимание специфику институционального механизма функционирования ЕС (включая разность объема компетенций руководящих органов ЕС), в качестве центрального органа по Проекту DNS4EU была определена Европейская Комиссия (далее – Еврокомиссия) . Еврокомиссия приняла решение предоставить организационно-финансовую помощь в создании международного общеевропейского консорциума (далее – EU-Консорциум) с тем, чтобы каждый пользователь Евросоюза мог получить доступ к технологии DNS4EU. Определить однозначно правовой статус EU-Консорциума непросто. Формально-юридически в структурный состав EU-Консорциума входят 13 членов из 10 стран-членов Евросоюза, а деятельность EU-Консорциума возглавляется чешской компанией Whalebone, которая аккумулирует всю информацию по Проекту DNS4EU . Вместе с тем деятельность EU-Консорциума опирается на организационную модель, охватывающую широкий круг лиц европейского сектора телекоммуникаций и технологий: интернет-компании частного сектора (операторы интернет-технологий/интернет-услуг и т.д.), научно-исследовательские институты, образовательные сети (NREN) НПО, государственные учреждения стран-членов ЕС, отраслевые и национальные группы реагирования на компьютерные чрезвычайные ситуации (CERT), национальные исследовательские и образовательные сети (NREN), независимых экспертов по кибербезопасности ряда стран-членов ЕС. Названные лица участвуют в деятельности EU-Консорциума либо в качестве членов, либо как ассоциированные партнеры . Из этого можно сделать вывод, что EU-Консорциум не обладает правосубъектностью, т.е. не может рассматриваться в качестве юридического лица конкретного государства-члена ЕС, а также не может относиться к институциональным органам ЕС. Несмотря на это обстоятельство, деятельность EU-Консорциума не выпадает из сферы действия национальных регулирующих органов, равно как и не оказывается вне нормативных правил институциональных органов Евросоюза. В этой связи, как минимум, следует принять во внимание, что чешская компания Whalebone является «главой» и организационным «ядром» EU-Консорциума, и свою деятельность EU-Консорциум осуществляет также из Чехии, а это в практическом плане означает обязательность соблюдения EU-Консорциумом соответствующих нормативных правил и положений правопорядка Чехии.
С учетом указанного ранее трехлетнего периода реализации Проекта DNS4EU, предметная и функциональная компетенции EU-Консорциума конкретизированы и комплексно сосредоточены на а) разработке и внедрении собственно самой интернет-инфраструктуры технологии DNS4EU для создания общеевропейской защитной DNS-службы; б) обеспечении подключения к публичным (общедоступным) DNS-резолверам 100 миллионов пользователей ЕС; в) объединении существующей инфраструктуры телекоммуникационного оператора и интернет-провайдера с новыми публичными (общедоступными) DNS-резолверами . После запланированного завершения Проекта DNS4EU и полного развертывания технологии DNS4EU (2026 г.) EU-Консорциум рассматривается в качестве организации, призванной осуществлять последующее управление использованием системой DNS4EU в рамках Евросоюза, поэтому EU-Консорциум создан на неопределенный срок.
***
Вынесенный в название настоящей статьи вопрос не является риторическим в силу нацеленности Европейского союза идти по пути обеспечения независимости своего интернет-пространства и поддержания функциональной целостности европейской цифровой сферы в технологическом и организационном плане. В общем плане положительно отвечая на заданный вопрос, надлежит принять во внимание ряд взаимосвязанных вопросов, получив ответы на которые, можно адекватно обсуждать средства, формы и методы реализации цифрового суверенитета Евросоюза. Это тем более важно в силу того, что цифровую зависимость Евросоюза еще предстоит преодолеть, равно как предстоит обеспечить цифровой суверенитет Евросоюза посредством подключения его общих институциональных механизмов. Рассмотренные в формате статьи положения отнюдь не отражают всей палитры концептуальных подходов Евросоюза к решению поставленной задачи. Регуляторные инициативы в цифровом секторе носят характер новаций и поэтому требуют постоянной «тонкой настройки» для исключения негативного влияния на профильные рынки без ущерба идеям безопасности, а потому «Продолжение следует».
Литература:
European Public DNS Resolver. URL:
[1] https://www.ripe.net/participate/meetings/open-house/ripe-ncc-open-house-dns4eu
Основополагающие документы домена верхнего уровня «.eu»:
[2] Регламент Европейского парламента и Совета ЕС от 22 апреля
2002 г. N 733/2002. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32002R0733; Регламент Комиссии
ЕС от 28 апреля 2004 г. N 874/2004. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32004R0874
[3] Agreement on the European Economic Area, EEA, именуемое Соглашением об Европейской экономической Зоной, от
01.01.1994 г. URL:https://www.efta.int/eea/eea-agreement#:~:text=The%20Agreement%20on%20the%20European,as%20the%20%22Internal%20Market%22
Single Digital Market. URL:
[4] https://ec.europa.eu/eurostat/cache/infographs/ict/bloc-4.html;
см. также например, Wahdani F., Alfauri M. .eu Top Level Domain Name & Free Movement of Services: the EU Policy Over Single
Digitsl Market. URL: https://seaopenresearch.eu/Journals/articles/CMJ2020_I1_7.pdf
[5] См. например, Huston G. Some Thoughts on DNS4EU – the European Commission’s Intention to Support the Development of
a New European DNS Resolver. URL: https://circleid.com/posts/20220213-some-thoughts-on-dns4eu-new-european-dns-resolver
[6] Об этом подробнее, например: Chiarella Maria Luisa. Digital Markets Act (DMA) and Digital Services Act (DSA): New Rules
for the EU Digital Environment. URL: https://www.athensjournals.gr/law/2023-9-1-2-Chiarella.pdf
[7] Журнал «Интернет изнутри» № 16 (декабрь 2021). С. 34-41
[8] URL:https://ripe86.ripe.net/wp-content/uploads/presentations/112-
[9] ripe86-dns-resolver-tf.pdf; а также URL:https://fel.cvut.cz/en/what-s-on/news/31370-the-european-commission-plans-to-onboard-100-million-people-to-a-new-eu-based-dns-internet-infrastructure-the-dns4eu-will-be-developed-by-international-consortium-including-ai-center-fee-ctu
[9] См, например, Huston G. Measuring Open Resolver Use in EU. URL: https://ripe86.ripe.net/wp-content/uploads/presentations/115-2023-05-25-dns4eu.pdf; информацию о целевой группе DNS-Resolver.
URL:https://ripe86.ripe.net/wp-content/uploads/presentations/112-ripe86-dns-resolver-tf.pdf
[10] О статусе Европейской комиссии см. подробнее, например, «Договор о Европейском Союзе», «Договор о
функционировании Европейского Союза». СПС КонсультантПлюс https://www.whalebone.io/dns4eu
[11] Состав EU-Консорциум de facto объединяет представителей от всех групп стейкхолдеров телекоммуникационного сектора ЕС.
URL: https://www.whalebone.io/post/press-release-dns4eu
[12] Kyriakou A. Shielding Europe – DNS4EU’s Pan-European Protective DNS Service. https://ripe86.ripe.net/wpcontent/uploads/presentations/118-Shielding-Europe-DNS4EU.pdf
Об авторе:
Мадина Балташевна Касенова, доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории частного права
ФГБН «Исследовательский центр частного права имени С.С. Алексеева при Президенте РФ», mbk.07@mail.ru
Елена Павловна Воронина, директор по развитию Фонда развития сетевых технологий «ИнДата», elin@indata.org.ru