Онлайн-платформы как структурный элемент цифровой экономики: о концептуальных регуляторных инициативах Европейского Союза
ПредисловиеСбой в работе Facebook 4 октября 2021 года еще раз продемонстрировал, насколько важным структурным элементом цифровой экономики государств являются онлайн-платформы. Расширяющееся в трансграничном масштабе применение цифровых технологий обусловливает совершенствование и стремительные новации бизнес-моделей, усиливает роль действующих десятков тысяч онлайн-платформ. При этом на современных цифровых рынках лишь несколько онлайн-платформ крупнейших технологических компаний (таких как Google, Apple, Facebook, Amazon и др.) занимают ключевые позиции и устойчивое положение. Технологические, экономические и социальные возможности таких компаний (потенциально глобальных по своим свойствам) позволяют им зачастую выступать в качестве посредников при осуществлении большинства транзакций для широкого круга пользователей, а также создавать на базе своих онлайн-платформ собственные конгломератные экосистемы цифровых услуг.
При этом порядок и условия предоставления услуг пользователям таких крупных онлайн-платформ зиждется на установленных самими платформами нормативных правилах и практиках, позволяющих, в частности, осуществлять онлайн трекинг-контроль и профилирование конечных пользователей, расширяя возможности платформы для целевой онлайн-рекламы, что само по себе не обязательно является проблемным моментом, но неизбежно сопрягается с необходимостью обеспечения того, чтобы такого рода деятельность осуществлялась контролируемым и прозрачным образом с точки зрения конфиденциальности, правомерного использования данных и защиты потребителей. Сложившаяся ситуация приводит к существенному контролю доступа к цифровым рынкам со стороны крупных онлайн-платформ, ставит в «зависимость» от них (зачастую значительную) иные онлайн-платформы (мелкого и среднего бизнеса, стартапы и проч.), а это не может не оказывать негативного влияния на доступ к рынкам, эффективность и действенность конкурентной среды в цифровом секторе, не способствует внедрению инноваций, расширению возможностей выбора потребителей при получении цифровых услуг и т.д.
Регуляторные инициативы государств в цифровом секторе с точки зрения определения порядка функционирования онлайн-платформ, прежде всего крупных, не могут полностью устранить «критические эффекты» их деятельности, а устанавливаемые в этом плане государствами регуляторные механизмы с очевидностью свидетельствуют о концептуально разных (если не противоположных) подходах. Например, в России 1 июля 2021 года принят федеральный закон № 236-ФЗ «О деятельности иностранных лиц в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на территории РФ». Реализация этого федерального закона конкретизируется подзаконными актами, в частности, приказами Роскомнадзора, а в числе последних следует назвать приказ от 13.08.2021 № 157 «Об утверждении Требований к содержанию информации о нарушении законодательства РФ иностранным юридическим лицом, иностранной организацией, не являющейся юридическим лицом, иностранным гражданином, лицом без гражданства, осуществляющими деятельность в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на территории РФ, в целях информирования пользователей информационного ресурса такого иностранного лица» и приказ от 13.08.2021 № 158 «Об утверждении Порядка направления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций операторам поисковых систем, распространяющим в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» рекламу, которая направлена на привлечение внимания потребителей, находящихся на территории РФ, требования о прекращении выдачи по запросам пользователей сведений об информационном ресурсе иностранного лица». Российскими отраслевыми регуляторными органами применительно к рассматриваемой сфере деятельности также приняты соответствующие акты, например, можно назвать документ Банка России «Экосистемы: подходы к регулированию», принятый для целей общественных консультаций; документ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ – «Концепция общего регулирования деятельности групп компаний, развивающих цифровые сервисы на базе одной «экосистемы»», «Концепцию общего регулирования деятельности групп компаний, развивающих различные цифровые сервисы на базе одной «экосистемы» (3760п-П10), подготовленную Минэкономразвития РФ и утвержденную правительством РФ (14.04.2021). Заинтересованный читатель, обратившись к содержанию названных российских правовых актов, может самостоятельно сопоставить их с концептуальными регулирующими инициативами Европейского Союза, анализ которых представлен далее в настоящей статье.
Законодательный пакет Европейского Союза
Системный и комплексный подход, обеспечивающий общие рамки единого рынка Европейского Союза, получил свое дальнейшее развитие в связи с обновлением правил механизма функционирования цифрового сектора рынка в плане установления «новаций» регулирования предоставления цифровых услуг, определения условий использования и оборота широкого спектра европейских данных (к примеру, не персональных данных в их корреляции с персональными данными и иных категорий данных). Этот подход закреплен в предложениях относительно принятия в формате регламентов трех законодательных актов вторичного права Евросоюза, конкретно закрепленных в двух регламентах Европейского парламента и Совета (15.12.2020) о конкурентных и справедливых рынках в цифровом секторе (далее – «Регламент о цифровых рынках» (Digital Markets Act, DMA), или «Регламент DMA») и регламентом о едином рынке цифровых услуг (далее – «Регламент о цифровых услугах» (Digital Services Act, DSA), или «Регламент DSA»), а также регламентом Европейского парламента и Совета (25.11.2020) в отношении управления использованием европейских данных (далее – «Регламент об использовании европейских данных» (Data Governance Act, DGA), или «Регламент DGA). Предваряя последующее изложение, отметим несколько моментов следующего свойства.
Во-первых, предлагаемые к принятию регламенты призваны придать динамику дальнейшему развитию транспарантной регламентации и правовой определенности функционирования единого европейского рынка и его цифрового сегмента в целом. С одной стороны, регламенты разработаны и предложены к принятию в т.н. пакетном варианте, с другой стороны, непосредственно связаны и коррелируют действующим законодательным актам права ЕС. Во-вторых, имеет значение тот факт, что рассматриваемые далее регламенты исходят из т.н. «ex ante регулирования», при котором в законодательном порядке устанавливается значительное число конкретных предписаний, запретов и ограничений для минимизации ожидаемых негативных событий, что приводит к увеличению регуляторной нагрузки и обременению субъектов права. В Евросоюзе, как правило, вариации ex ante регулирования распространяются, к примеру, на вновь возникающие отношения, которые имеют существенную значимость в целом. Применяя ex ante регулирование, органы Евросоюза стремятся выявить оптимальную регуляторную модель для такого рода отношений. Как правило, в Евросоюзе ex ante регулирование носит временный характер. В-третьих, сфера действия предлагаемых к принятию регламентов распространена на государства-члены Европейского экономического пространства (European Economic Area, EEA), а конкретно на Исландию, Лихтенштейн, Норвегию (кроме Швейцарии). В-четвертых, значительный объем текстов предлагаемых к принятию регламентов позволяет в формате статьи отметить лишь некоторые нормативные положения принципиального характера, высвечивающие концептуальные подходы порядка регулирования функционирования онлайн-платформ как значимого структурного элемента цифрового рынка Евросоюза и ЕЭП.
Регламент о цифровых рынках (Digital Services Act, DSA)
Регламент DMA исходит из того, что лишь несколько крупных онлайн-платформ обладают характерными свойствами, сочетание которых дает им возможность пользоваться массой преимуществ (например, иметь доступ к большим объемам данных, включая их последующее использование в различных секторах экономики и социальной сфере), создавать и контролировать целые экосистемы платформ (platform ecosystems) цифровой экономики и т.д. Регуляторные инициативы ряда государств-членов ЕС, нацеленные на установление в рамках своих национальных правопорядков нормативных правил и мер административного характера применительно к деятельности таких платформ, не только способны привести к фрагментации внутреннего европейского рынка, подорвать конкурентоспособность в его цифровом сегменте, но и не могут эффективно влиять на функционирование крупных онлайн-платформ. В этой связи логика принятия Регламента DMA обусловлена закреплением в масштабе Евросоюза общего порядка и правил деятельности онлайн-платформ как важного элемента структуры цифровой экономики ЕС и ЕЭП, с акцентом на комплекс обязательств, предназначенных для крупных онлайн-платформ, с учетом их ключевого положения и значимости на европейском рынке, с тем, чтобы поддерживать действенную конкуренцию, обеспечивать равные условия и возможности для всех участников европейских цифровых рынков, минимизировать риски установления крупными онлайн-платформами недобросовестных нормативных практик (включая ценообразование, качество оказания услуг и т.д.) при предоставлении ими услуг европейским потребителям, расширить возможности выбора европейских потребителей и гарантировать соблюдение их прав.
Регламент DMA, устанавливающий порядок деятельности онлайн-платформ на современном цифровом рынке Евросоюза и ЕЭП, формулирует адаптивный подход, определяющий правовую категоризацию и квалификацию платформ, включая услуги, предоставляемые поставщиками платформ. В категориальных понятиях Регламента DMA крупные онлайн-платформы именуются «ключевыми платформами» (core platforms), а к их числу отнесены те, которые обладают возможностью, в том числе, создавать на своей базе собственные конгломератные экосистемы цифровых услуг, встроенные в их онлайн-платформы; контролировать доступ к цифровым рынкам, устанавливать нормативные правила и практики при предоставлении соответствующих услуг платформ. Такого рода возможности «ключевых платформ» в европейском цифровом секторе, в частности, позволяют платформам, помимо их основной деятельности, формировать целые экосистемы (platform ecosystems), а также порождают зависимость от них значительного числа пользователей, что препятствует доступу на цифровые рынки иных заинтересованных участников и подрывает конкуренцию на внутреннем рынке. Соответственно, Регламент DMA призван урегулировать такого рода проблемы.
Фактор присутствия ограниченного числа ключевых платформ обусловил не только необходимость определения услуг, предоставляемых в рамках такой платформы, но и осуществить квалификацию соответствующих «поставщиков услуг ключевой платформы» (providers of core platform services). В этой связи Регламент DMA закрепил неисчерпывающий перечень характерных свойств услуг ключевой платформы, позволяющих им выступать в качестве важных посредников, или шлюзов (gateways), при осуществлении транзакций между конечными пользователями и бизнес-пользователями, что приводит (или может привести) к слабой конкуренции этих услуг и рынков, на которых подобные платформы действуют.
Согласно Регламенту DMA, основные услуги ключевой онлайн-платформы включают: a) услуги онлайн-посредничества (включая торговые площадки, магазины приложений и онлайн-посреднические услуги в иных секторах); b) онлайн-поисковики; c) услуги социальной сети; d) услуги платформ видеообмена; e) услуги межличностной коммуникации, не зависящие от номера; f) операционные системы; g) услуги облачных вычислений; h) рекламные услуги, в том числе различные рекламные сети и рекламные биржи, а также иные услуги рекламного посредничества, в которых подобная реклама связана с одной или несколькими услугами ключевой платформы, упомянутыми п.п. a)-g).
Регламент DMA исходит из порядка «категорирования» поставщиков услуг платформ и принципиальным фактором является квалификация поставщиков услуг ключевой платформы, именуемых в значении данного Регламента «гейткиперами» (Gatekeeper). Представляется целесообразным использовать именно такой перевод на русский язык, т.е. посредством транслитерации указанного понятия, что связано не только с отсутствием такового в русском языке, но также с тем, что понятие «гейткипер» (gatekeeper), является производным от термина «gateway» (шлюз).
Конкретный поставщик услуг ключевой платформы может быть признан в качестве гейткипера (т.е. получить статус гейткипера), когда он: a) оказывает значительное влияние на внутренний рынок; b) осуществляет управление одним или несколькими важными шлюзами для клиентов с учетом количественных пороговых значений охвата конечных пользователей; c) пользуется или потенциально может занять устойчивое и прочное положение на цифровом рынке. Статус «гейткипера», в частности, предполагает соблюдение единообразного императивного комплекса норм (в том числе ограничительных) в отношении обязательств гейткипера и каждой из услуг ключевой платформы, включая порядок и условия предоставления таких услуг; дает возможность гейткиперу взаимодействовать с Еврокомиссией в рамках нормативного регуляторного диалога (regulatory dialogue) и т.д. Еврокомиссия компетентна принимать решения, связанные с признанием поставщика услуг в качестве гейткипера, что имеет важное значение в связи с тем, что «гейткиперы» как правило осуществляют свою бизнес-деятельность в глобальном масштабе, соответственно, без применения общих институциональных механизмов и единообразных, согласованных и императивных норм на уровне Евросоюза сложно избежать регуляторной фрагментации пространства услуг ключевых платформ. Немаловажно обратить внимание на положения Регламента DMA о том, что гейткиперы должны гарантировать выполнение обязательств в полном соответствии с иными законодательными актами права Евросоюза в сфере защиты и конфиденциальности персональных данных и защиты прав потребителей.
Уместно заметить в скобках, что упомянутый ранее документ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ также использует понятие «гейткипер» (в его транслитерированной форме) и дает его определение: «владелец бизнес-правила (gatekeeper) – лицо, обладающее полномочием создавать, изменять или отменять бизнес-правило, владелец бизнес-модели – лицо, обладающее полномочием создавать, изменять или отменять бизнес-модель». В сравнении с Регламентом DMA содержательный объем в приведенном выше определении российского документа имеет совершенно иной смысл и значение.
В лапидарной форме можно сделать обобщающий вывод о том, что Регламент DMA направлен на устранение причин, могущих привести к экономическому дисбалансу функционирования цифрового сектора и конкурентоспособности цифровой экономики ЕС и ЕЭП в целом, а также предотвращение недобросовестной деловой практики гейткиперов, включая негативные последствия их деятельности в плане ослабления конкуренции на «рынках онлайн-платформ».
Закрепленные Регламентом о цифровых рынках (DMA) положения, используемые в нем основные понятия, включая их содержательный объем, и т.д., в полной мере коррелируют Регламенту о едином рынке цифровых услуг (DSA).
Регламент о цифровых услугах (Digital Services Act, DSA)
Регламент DSA в первую очередь связан с регламентацией порядка и условий предоставления посреднических услуг (intermediary services) и платформ (онлайн-торговые площадки, социальные сети, платформы для обмена контентом, магазины приложений и онлайн-платформы для путешествий и проживания и т.д.), с учетом действия крупных и сверхкрупных онлайн-платформ (very large online platforms), которые в рамках услуг информационного общества становятся значительной частью экономики Евросоюза и повседневной жизни лиц ЕС. Регуляторная сфера действия Регламента DSA охватывает широкие предметные области и круг субъектов. Предметно сфера действия регламента охватывает любые услуги информационного общества, предоставляемые поставщиками посреднических услуг (providers of intermediary services) за вознаграждение либо дистанционно, либо электронным способом, либо по индивидуальному запросу получателя. По кругу субъектов Регламент DSA распространяется не только на европейских поставщиков, но и на иных поставщиков посреднических услуг вне зависимости от места их учреждения или постоянного местопребывания, если они предоставляют услуги в масштабе Евросоюза и когда это подтверждается существенной связью с ЕС (или предполагает такую связь). Определение наличия такого рода существенной связи с Евросоюзом у не учрежденных в ЕС поставщиков посреднических услуг, но предлагающих услуги в ЕС, основывается на четких критериях и, кроме того, регламент устанавливает императивные обязательства для таких поставщиков, включая меры их ответственности.
В связи со значительным объемом нормативных положений Регламента DSA, которые сложно осветить в формате статьи, представляется возможным отметить некоторые нормативные положения, структурно охватывающие квалификацию услуг платформ поставщиков посреднических услуг; соответствующие обязательства и ответственность поставщиков, в частности, связанные с регулированием контента; вопросы, относящиеся к развитию общего институционального механизма в этом плане.
В таблице приведены обязательства, накладываемые Регламентом DSA на различные организации, дифференцируемые по размеру и типу деятельности.
В целях обеспечения ответственных и добросовестных действий поставщиков посреднических услуг Регламент DSA должен применяться, когда эти поставщики оказывают посреднические услуги, состоящие из: а) услуг, известных как «простое средство передачи» (mere conduit), b) «кэширования» (caching) и с) «услуг хостинга» (hosting’ services). В смысле Регламента DSA услуга «простое средство передачи» означает передачу по коммуникационной сети информации, предоставленной получателем услуги, или в предоставлении доступа к коммуникационной сети. Услуга «кэширование» заключается в передаче по коммуникационной сети информации, предоставляемой получателем услуги, включая автоматическое, промежуточное и временное хранение такой информации, с единственной целью повышения эффективности дальнейшей передачи информации другим получателям по их запросу. Услуга «хостинга» означает хранение информации, предоставленной получателем услуги и по запросу получателя услуги, при этом в качестве поставщиков услуг хостинга Регламент DSA определяет онлайн-платформы (социальные сети или онлайновые торговые площадки), которые не только хранят информацию, предоставленную получателями услуги по их запросу, но и распространяют такую информацию среди неопределенного круга лиц в ответ на их запрос.
С учетом разности характеристик деятельности поставщиков посреднических услуг («простое средство передачи», «кэширование» и «хостинг»), а также различий в их статусе и круге правомочий при оказании услуг информационного общества, Регламент DSA специфицирует правила и обязательства (в т.ч. освобождение от обязательств) применительно к статусу поставщиков и соответствующим видам их деятельности. На два обстоятельства следует обратить внимание.
Первым обстоятельством является законодательное разграничение в праве Евросоюза сферы регулирования применения коммуникационных технологий и регулирования контента. Достаточно в этом плане сослаться на Европейский Телекоммуникационный кодекс, а также на Директиву (ЕС) 2000/31 об электронной коммерции, положения которой являются исходными для Регламента DSA, последовательно детализируются и развиваются. Так, Директива (ЕС) 2000/31 предусматривает (п.(а) Статьи 12), что при оказании услуги информационного общества, состоящей в передаче по коммуникационной сети информации, предоставленной получателем услуги, или предоставления доступа к коммуникационной сети, поставщик услуг не несет ответственности за передаваемую информацию при условии, что поставщик не инициирует передачу. Данному положению коррелирует общее правило Регламента DSA: «ни обязательства общего характера по мониторингу информации, которую поставщики посреднических услуг передают или хранят, ни активный поиск фактов или обстоятельств, свидетельствующих о незаконной деятельности, не должны быть возложены на таких поставщиков», а также положения о том, что не должны нести ответственность поставщики услуг «простого средства передачи» за переданную информацию; поставщики услуг «кэширования» – за информацию, когда они не связаны с передаваемой информацией; поставщики услуг «хостинга» – за хранящуюся по запросу получателя услуги информацию. Вместе с тем, освобождение от ответственности поставщиков, согласно Регламенту, должно обусловливаться соблюдением детализированных условий оказания посредниками названных услуг («простое средство передачи», «кэширование» и «хостинг») и не должно влиять на возможность суда или административного органа государств-членов предъявлять требования к поставщику услуг прекратить или не допускать нарушений, предусмотренных в их национальных правопорядках.
Сказанное приобретает существенную значимость в аспекте определения Регламентом DSA содержания понятий «незаконный контент» и «модерация контента» в их широком значении, в том числе с охватом информации, связанной с незаконным контентом, продукцией, услугами и деятельностью поставщиков посреднических услуг и функционированием онлайн-платформ. В значении регламента «незаконный контент» (illegal content) означает любую информацию, которая сама по себе или посредством ссылки на действие, в том числе на продажу продукции или предоставление услуг, не соответствует праву Евросоюза или праву государства-члена, независимо от точного предмета или сущности такого права»; «модерация контента» (content moderation) означает действия, предпринимаемые поставщиками посреднических услуг, нацеленные на обнаружение, идентификацию и решение проблем, относящихся к незаконному контенту или информации, несовместимой с положениями и условиями поставщиков посреднических услуг, которые они предоставляют получателям услуги, включая принятие мер, которые воздействуют на возможность использования, визуализацию и доступность такого незаконного контента или такой информации, как, например, понижение статуса, блокировка доступа или удаление незаконного контента или информации, либо воздействуют на возможность получателя предоставлять такую информацию, в том числе аннулирование или приостановка действия учетной записи получателя».
Второе обстоятельство сопряжено с тем, что диапазон установленных и детализованных Регламентом DSA обязательств, применимых ко всем поставщикам посреднических услуг и вне зависимости от того, учреждены ли поставщики в ЕС или нет, – расширяет круг вовлеченных лиц, и рассматриваемый регламент определяет статус таких лиц, их предметную и функциональную компетенцию. В частности, круг таких лиц, согласно Регламенту DSA, охватывает законных представителей, назначаемых поставщиком посреднических услуг, когда он не учрежден в ЕС, но предлагает услуги в одном из государств-членов ЕС; координаторов цифровых услуг (Digital Services Coordinator), назначаемых в каждом государстве-члене ЕС в качестве органов для взаимодействия и надзора; комплаенс-офицеров (compliance officers), которых сверхкрупные онлайн-платформы должны назначить для мониторинга их соответствия и соблюдения Регламента DSA; доверенных флаггеров (Trusted Flaggers), статус и компетенция которых нуждается в уточняющем пояснении.
Регламент предусматривает дополнительные обязательства для поставщиков посреднических услуг хостинга, в частности, закрепляя положение о том, что все поставщики услуг хостинга, вне зависимости от их масштаба, обязаны внедрить механизмы уведомлений, направленные на регистрацию поставщиком конкретных объектов информации, которые уведомляющая сторона оценивает в качестве незаконного контента, и способствующие тому, чтобы соответствующий поставщик услуг хостинга мог принять решение об удалении или запрете доступа к такому контенту. Такие механизмы уведомления предполагают также принятие мер по обработке претензий/жалоб, что, в свою очередь, объясняет появление таких лиц как «доверенные флаггеры». Наряду с прочим, функциональная компетенция доверенных флаггеров связана с получением претензий/жалоб в т.ч. о незаконном контенте, с последующим уведомлением соответствующего поставщика онлайн-платформы для того, чтобы платформа обработала и приняла решение по таким уведомлениям в первоочередном порядке. Такого рода уведомления доверенные флаггеры вправе предоставлять в электронной форме и через программные интерфейсы приложений.
Регламент DSA также затрагивает общеевропейский институциональный аспект регулирования порядка и условий предоставления посреднических услуг и деятельности онлайн-платформ в Евросоюзе. Упомянем предусмотренный регламентом Европейский совет по цифровым услугам (European Board for Digital Services), который должен способствовать достижению общего понимания Евросоюза в отношении трендов развития цифровых услуг в ЕС, участвовать в разработке соответствующих типовых проформ и кодексов поведения, обеспечивать согласованное в масштабе ЕС применение Регламента DSA и т.д. В организационном плане Европейский совет по цифровым услугам должен объединять координаторов цифровых услуг и их представителей, функционировать под председательством Еврокомиссии. Регламент DSA исходит из того, что особенности организационной деятельности внутреннего функционирования Европейского совета по цифровым услугам будут дополнительно определены в его правилах процедур.
Регламент об использовании европейских данных (Data Governance Act, DGA)
Регламент DGA в русскоязычном варианте переведен именно таким образом, поскольку в оригинальной английской версии использует слово «Governance». Наиболее точный и адекватный перевод на русский язык, содержательно соответствующий существу значения слова «governance», это «регулирование использованием», «порядок использования», «регулирование использования», но не «управление», поскольку содержательная коннотация английского слова «governance» не подразумевает наличия «вертикального» управляющего воздействия, которое свойственно русскоязычной интерпретации слова «управление». Соответственно, предложенный в этой статье перевод содержательно соответствует существу словосочетания «data governance», на структурно-технологическом уровне de facto сводящегося к установлению и соблюдению правил и процедур, регламентирующих порядок распоряжения и использования разнообразных видов/типов данных различными лицами, включая порядок трансграничного перемещения данных. Представленное пояснение имеет принципиальное значение.
В общем плане Регламент DGA нацелен на создание «гуманитарно-ориентированного» единого цифрового рынка в контексте экосистемы использования данных, основанной на развитии механизмов обмена данными, с допуском повторного использования данных государственного сектора в общественно-полезных целях, включая обмен такими данными. Регламент EDG исходит из необходимости «горизонтального режима» регулирования использования данных в Евросоюзе для того, чтобы создать в масштабах ЕС базовые рамки порядка доступа к данным и их использования.
Сфера действия Регламента DGA не затрагивает положения законодательных актов права Евросоюза, относящихся к доступу или повторному использованию конкретных категорий данных или требований, связанных с обработкой персональных или не персональных данных. В этой связи целесообразно отметить, что правовые основы регламента нацелены на регулирование возможности повторного использования данных государственного сектора, выходящих за сферу действия Директивы об открытых данных. Среди прочих аспектов, регламент устанавливает правовую основу для повторного использования данных государственного сектора, на которые распространяются права третьих лиц, а именно: данных, защищенных правами интеллектуальной собственности (ИС), а также конфиденциальных данных не персонального характера, равно как и персональных данных, с учетом действующей приоритетной применимости Общего регламента по защите данных (GDPR) при регулировании персональных данных и действия Директивы о конфиденциальности и электронных коммуникациях (e-Privacy).
Регламент DGA непосредственно устанавливает: 1) условия, направленные на повторное пользование (re-use) конкретных категорий данных, которыми владеют органы государственного сектора в масштабах Евросоюза; 2) основы организации уведомления и надзора над предоставлением услуг по распространению данных (data sharing services); 3) основы организации относительно добровольной регистрации организаций, которые собирают и обрабатывают данные, предоставляемые в альтруистических целях (altruistic purposes), т.е. альтруистических данных. Кратко очертим некоторые моменты, относящиеся к указанным предметным сферам.
1) Условия, направленные на повторное пользование (re-use) конкретных категорий данных, сформулированы в контексте компетенции органов государственного сектора, с учетом того факта, что такие органы аккумулируют (владеют или контролируют) значительный объем данных. В этой связи значимым является содержательное определение в Регламенте DGA ключевого понятия – «повторное использование» (re-use), означающее использование физическими или юридическими лицами данных, которыми владеют органы государственного сектора в коммерческих или некоммерческих целях, отличных от первоначальной цели в рамках государственной задачи, для которой были получены данные, за исключением обмена данными между органами государственного сектора сугубо для выполнения их государственных задач.
Посредством понятия «повторное использование данных» Регламент DGA устанавливает рамки «режим повторного использования данных», который должен применяться к данным, предоставление которых является частью общественных задач соответствующих органов государственного сектора, а такого рода задачи следует определять либо в целом для государственных органов, либо дифференцировано для конкретных органов государственного сектора. Регламент DGA нацелен на создание «гуманитарно-ориентированного» единого цифрового рынка в контексте экосистемы использования данных, основанной на развитии механизмов обмена данными, с допуском повторного использования данных государственного сектора в общественно-полезных целях, включая обмен такими данными.
2). В значении Регламента DGA, основы организации уведомления и надзора над предоставлением услуг по распространению данных сопрягаются с установлением порядка и условий деятельности поставщиков услуг по распространению данных (data sharing providers). Ключевым элементом для таких поставщиков рассматривается нейтральность (neutrality) их деятельности при обмене данными между владельцами данных (прежде всего государственными органами) и пользователями данных. Для того, чтобы избежать возможных и потенциальных конфликтов, Регламент DGA предусматривает, что услуги по распространению данных должны оказываться только юридическими лицами, учрежденными в Евросоюзе, а когда поставщики услуг по распространению данных не учреждены в Евросоюзе, но предлагают услуги в масштабах Евросоюза, они должны назначить своего представителя в ЕС.
Регламент DGA предусматривает комплекс императивных условий, применимых к поставщикам услуг по распространению данных. Помимо этого, положения регламента связываются с рядом надзорных параметров, касающихся деятельности поставщиков услуг по распространению данных. В частности, соответствующие компетентные государственные органы, органы по защите данных, национальные органы по вопросам конкуренции, органы, отвечающие за кибербезопасность, иные отраслевые органы должны обмениваться информацией, связанной с осуществлением деятельности поставщиков услуг по распространению данных. Кроме того, на Еврокомиссию, согласно Регламенту DGA, возлагается обязанность ведения реестра поставщиков услуг по распространению данных.
3). Отмеченный выше факт, что Регламент DGA исходит из необходимости «горизонтального режима» регулирования использования данных в Евросоюзе, также касается услуг, основанных на альтруизме данных (data altruism), включая сбор и обработку таких данных. Содержание понятия «альтруизм данных», согласно Регламенту, означает «согласие субъектов данных на обработку персональных данных, относящихся к ним, или разрешения иных владельцев данных на использование их не персональных данных без требования вознаграждения для целей, представляющих общественный интерес, таких как научные исследования или совершенствование услуг общего пользования».
Регламент DGA закрепляет, что организации могут быть зарегистрированы в качестве «организаций альтруизма данных», когда они являются юридическим лицом, созданным для достижения целей, представляющих общественный интерес; действуют на некоммерческой основе и независимы от любой организации, которая работает на некоммерческой основе; выполняет деятельность, связанную с альтруизмом данных, осуществляемую через юридически независимую структуру, которая отделена от иных видов ее деятельности. Соответствие юридического лица таким условиям является основанием для его внесения в национальный реестр признанных организаций по альтруизму данных, компетенция по ведению которого возложена на назначаемый орган государства-члена ЕС. На уровне Евросоюза ведение соответствующего реестра признанных организаций по альтруизму данных Евросоюза возложена на Еврокомиссию.
Для содействия сбору данных, основанных на альтруизме данных, Регламент DGA исходит из необходимости принятия имплементирующих актов Еврокомиссией в целях разработки «европейской формы согласия на альтруизм данных». Такая форма должна обеспечить, чтобы субъекты данных могли давать согласие (и отзывать согласие) по единому формату в масштабе Евросоюза в отношении конкретной операции обработки данных с учетом требований Регламента GDPR.
***
Рассмотренные в формате статьи предложения о принятии Регламентов DSM, DSA и DGA, как представляется, отнюдь не отражают всей палитры концептуальных подходов регулирования Евросоюзом единого рынка и его цифрового сектора, но позволяют очертить принципиальные моменты цифровой стратегии Евросоюза в этой области. В настоящее время обозначенные регламенты находятся в режиме редактирования. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью учета представленных критических комментариев относительно содержания нормативных положений, регуляторных новаций и параметров их применения, в связи с прямым действием и непосредственным применением регламентов в национальных правопорядках государств-членов ЕС и ЕЭП, с другой стороны, форматом их согласования в плане соразмерности и пропорциональности на уровне общих институциональных механизмов Евросоюза. Вместе с тем, предусмотренные Регламентами DSM, DSA и DGA общие концептуальные подходы регулирования едва ли претерпят существенные изменения.